进一步扩大内需的税收政策研究

自1998年以来，为使我国经济尽快摆脱通货紧缩状态，国家先后或交叉采取了扩张性货币政策和以增发国债、扩大财政支出为主调的积极财政政策，以期扩大内需，刺激经济复苏和发展。从实际效果看，货币政策扩张成效欠佳，与货币政策相比，积极财政政策效果显著，当年就拉动经济增长率上升1.5个百分点。尽管如此，我国经济的通货紧缩状态并未从根本上得到好转。因此，继续实施积极财政政策，调整政策作用方向、方式和力度，探索和启动其他财政政策工具就显得尤为必要。笔者认为，税收作为国家财政宏观调控的重要经济杠杆，应予重视。本文就此作一探讨。

一、1998年以来我国扩大内需的税收政策简析

（一）鼓励投资的税收政策。一是从1999年7月1日起，各类企业用于符合国家产业政策的技术改造项目的国产设备投资，按40%的比例抵免企业所得税。这是一项含金量很高的政策，有力地推动了社会的投资额；二是在2000年暂停征收固定资产投资方向调节税，每年减少税收100亿元，对启动房地产市场起到了重要作用；三是对中小企业减免企业所得税。2002年6月29日，九届全国人大常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国中小企业促进法》，该法规定：鼓励对中小企业发展基金的捐赠和各类依法设立的风险投资机构增加对中小企业的投资。对几类中小企业在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠；四是对国有大中型企业改制分流经济实体的企业所得税实行优惠；五是四次调整证券交易印花税税率，目前已降至3‰。

（二）刺激消费的税收政策。如1999年我国恢复对储蓄存款利息所得征收个人所得税；1999年为刺激我国房地产市场的发展，出台了有关房地产契税、营业税、土地增值税的优惠政策。2002年2月10日，我国出台了《关于2002年减轻农民负担工作的意见》。意见中指出：要继续执行禁止平摊农业特产税、屠宰税的规定；做好农村税费改革试点地区农民负担的监督管理工作；普遍推行农业税收“公示制”；继续抓好农民负担的监督检查，规范农业税收征管，防止违反规定平摊税收，落实好灾区和贫困地区农业税费减免政策。

（三）金融业税收政策。一是降低金融企业的营业税税率，并从2001年起分三年营业税率由8%降到5%；二是调整金融保险坏帐准备金税收政策，对其按提取呆帐准备资产期末余额1%计提的部分，准予在企业所得税前扣除；三是给予开放式证券投资基金税收优惠；四是对黄金交易实行增值税优惠。

（四）资源开发和综合利用、高新技术方面的税收政策。一是对冶金联合企业矿山铁矿石减征资源税；二是对利用废物生产和回收原料减免增值税；三是鼓励软件产业和集成电路产业发展的税收优惠。

（五）科教文卫方面的税收政策。一是对少数民族和西部地区实行税收优惠；二是对职业教育实行所得税优惠；三是给予民办教育税收优惠。

归纳我国自1998年以来的税收政策，得到两点结论：一是近年来的税收政策调整是有增有减、以减为主的结构性调整；二是这种税收政策的结构调整在特定的阶段并没有引起税收减收，相反税收收入还保持持续增长。

二、应充分重视税收政策在需求调控中的重要作用

多年来，启动市场，刺激消费，扩大投资，成为我国宏观调控政策的重要指向。但实践表明，在我国，依靠货币政策启动偏冷的经济往往存在一定的局限性。而持续的积极财政政策必然加大财政风险，并将带来较大的经济隐患，因而也只能是一种短期措施。随着我国宏观形势的趋好，必须注意逐渐减弱积极财政政策实施以来被强化了的财政支出力度，并注意财政支出的逐渐转向，使之逐渐恢复到“公共财政”所要求的正常轨道上来。同时，需要我们明确的是，在积极财政政策必须逐渐淡出的情况下，税收本身的特点及税收调控的特点与方式表明，无论是维护效率市场的运转，还是解决深层次的经济问题，税收政策都有其较大的作用空间。因此，当前启动市场、扩大内需，必须充分重视税收政策在需求调控中的重要作用。

首先，作为总量政策，税收政策具有扩张或抑制需求的功能，且对需求总量的扩张或抑制作用会通过政策乘数放大。税收作为一种非直接返还性的财政收入，其任何增加或减少，不仅会直接减少或增加消费需求与投资需求，而且，将影响企业和居民的需求行为，从而成倍放大税收政策对社会总需求的扩张和收缩效应。也正因为如此，税收政策具有反经济周期的特点。它通常是逆现实经济运行情况而运作的，政府可根据现实与可预见未来的经济形势，主动采取相应的税收政策措施，以消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口。根据税收政策调节经济周期的作用，税收政策可进一步划分为自动稳定的税收政策和相机抉择的税收政策。前者是指某些能够根据经济周期性波动情况自动发生稳定作用的税收政策，这类政策无需借助外力便可以直接达到稳定经济的效果，而后者必须借助国家财力有意识地干预经济运行，以达到对经济的调节和控制作用。

其次，作为结构政策，税收政策有助于从根本上实现供求的均衡。从税收与经济结构调整的关系来看，在市场经济条件下，税收作为国家进行宏观调控的主要工具，可通过对产业结构、收入结构、所有制结构、地区结构、企业规模等结构的调整，使经济实现协调发展。如差别税负可影响资源在不同产业、不同行业、不同地区的资源配置；合理的税负分配原则有助于所有制结构的调整；合理的税制结构与税负水平有助于收入结构的改善等等，从而有助于从根本上促进供求状况的好转。况且，在处于买方市场的今天，我国未来的经济发展面临严重的经济结构调整的问题。而结构性的问题需要结构性办法加以解决，显然税收政策可以从中发挥重要作用。

三、实现税收政策促进扩大内需作用的条件

作为宏观调控的一个主要工具，税收政策在扩大内需中可以发挥积极的作用，但这种作用的实现必须有相应的配套条件。

(一)坚决清理乱收费，减轻企业非税额外负担

我国目前费大于税、税外收费现象仍然比较严重，在一些城市和城镇，有关部门乱收费、乱摊派问题突出，企业抗衡行政机关乱收费的力量比较弱，导致民间资本特别是个体工商户对追加投资望而却步。因此，应进一步规范政府的行政行为和收入机制，减轻企业的负担，要坚决整顿乱收费，对那些巧立名目或重复收费的乱收费，坚决砍掉；对那些确需收取具有“规费”和“使用费”性质的，继续采取费的形式征收；对那些不以提供公共设施或特定服务为基础符合政策规定需要收取又具有税收特征的，改费为税。这将切实减轻企业负担，有利于为企业创造良好的生产经营环境，增加有效供给，改善供需矛盾。

(二)改进税收管理服务体系，为企业营造良好的纳税环境

税收服务应与严格执法相结合。一方面税务机关应牢固树立服务企业的意识，提高税务执法人员的素质，加快以信息化为支撑的科学管理进程，另一方面，要强化税收、法律的严肃性，规范各地区的税收执法尺度，体现公开、公正、公平的原则，防止同一政策执行不同，造成地区之间、企业之间的政策性差异；同时要强化对税务执法人员的制约和监督，防止因税务部门与企业亲疏而影响纳税多少，造成管理上的差异。营造良好的纳税环境，为企业提供优质纳税服务，是税务机关的职责和义务，也是企业应有的权利。优化服务主要体现在执法公平、方便纳税、节约企业纳税成本方面。税务部门要实行简化纳税申报程序，加强税收宣传和纳税辅导以及纳税培训等服务，及时将税收法规政策和重大事项传达给纳税人，大力推广税务代理制度。提高税务部门工作效率，实行“限时服务”和“一站式”服务，降低纳税人的纳税成本。把优化服务和强化管理结合起来，促使民营企业在提高管理水平和经济效益的基础上，提高税收贡献率。

(三)税收优惠政策制定与加强税收优惠管理相结合

税收优惠政策对扩大内需作用重大，而加强对税收优惠政策的管理则是维护税法严肃性、实现税收公平和保证财政收入的关键。规范税收优惠政策的管理，有必要实行“税式支出”的预算管理制度，严格控制税收优惠的对象和范围，对税收优惠的刺激效应做出客观、公正的评价，以加强对税收支出的管理与考核，有效防止税收优惠的滥用及政策目标的偏差。各级地方政府必须在中央的统一法律制度下执行统一的税收优惠政策，严禁以促进本地区经济发展为名，而行乱出台土政策之实，以促进经济的可持续发展。

(四)优化政务环境

非公有企业在兼并国有企业、保护土地使用权和知识产权、明晰财产权等方面，权益往往得不到有效的法律保障，损害非公有企业资产的现象时有发生，投资者信心和积极性受到挫伤。而对非公有企业的行政管理多达20多个部门和单位，但在项目投资方面却没有明确的主管部门、服务机构和管理办法。投资者在履行程序、选择投资方向、争取技术支持等方面得不到有效服务，往往造成投资的盲目性和经济损失。这就必然要求我们进一步转变政府职能，强化服务意识，积极构建高效完善的公共服务体系。

四、进一步扩大内需的税收政策建议

（一）刺激消费需求的税收政策建议

1.开征社会保障税，完善社会保障制度，提高居民的边际消费倾向。目前，可以先将在城镇范围内收取的养老保险基金、医疗保险基金、社会统筹等改为社会保障税，然后再逐步推广到广大农村。社会保障税应将各种内资企业及其全体职工、外商投资企业及其中方职工、事业单位及其工作人员、个体工商户等作为纳税人。对企事业单位而言，征税对象为其工资性支出和超过国家规定标准的福利性支出；对职工个人而言，征税对象为工资收入，包括单位支付给职工的全部工资性货币收入（包括工资、津贴）及超过一定限度以上的福利（包括实物）收入；对私营企业主和个体劳动者，征税对象为经营收入扣除经营成本的净收入。社会保障税应区分纳税人的身份，实行差别比例税率。一般来说，总体税率水平可定为20%～25%；单位的适用税率可定为20%左右，个人适用的税率可定为5%左右。可设立养老、医疗和失业三个税目。社会保障税以纳税人的应税所得减去法定的扣除项目以后的余额为计税依据。在确定费用扣除项目及标准时，应充分考虑对中低收入者的照顾，以减弱社会保障税的累退性和不公平性。社会保障税由国税部门负责征收，再以共享税的形式返还给地方。

2.开征遗产与赠予税。开征此税，不仅为了调节因遗产和赠与而获得大量财产，还为了引导消费特别是将财产向公益慈善事业、低收入者流动，形成现实的有效需求，刺激经济发展。党的十六大报告明确不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准，而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所作的贡献。这就为在宪法及有关法律中明确规定保护私有财产的条款奠定了基础，也为开征遗产与赠予税奠定了基础。当然，开征此税还需一些相关制度准备：尽快建立健全公民的死亡报告制度、个人收入申报与个人财产登记制度、个人财产评估制度、遗产继承法律制度、个人财产公证制度。

3.对消费税进行改革。我国现行的消费税制在征税范围、税目、税率的规定方面还不尽合理。第一，征税范围过窄，应将高档家电、电子产品、装饰材料、裘皮制品、美术工艺品、移动电话等非必需品纳入其中。另外，现行消费税制未对特定的消费行为征税，应将高级美容、美发、按摩、高尔夫以及保龄球等各种高档、超前的消费行为纳入征税范围，以体现国家的限制和引导作用。第二，适当调减现行消费税的部分税率，如护肤、护发品中一般的雪花膏、头油、洗发水等已属于日用品，应降低税率或免税；可以对某些属于生产资料性质的产品，如汽车轮胎、酒精等取消消费税；鉴于2002年我国汽车销售特别是轿车销售出现了创记录的高速增长（1～11月份国产汽车销售量达296.3万辆，比去年同期增长36.8%），我国应进一步调低小汽车、非含铅汽油、柴油的消费税税率，促进汽车工业的发展，使其成为继房地产业、电子通讯产业之后新形成的又一个经济增长热点。第三，调整纳税环节。从消费税实施的情况看，应税消费品只要越过工业环节就不属于消费税的征收范围，流失的税额就无法补征回来，这给税收征管带来了一定难度，影响了消费税的有效实施。可将部分消费品的纳税环节向后推移至批发或零售环节，如对烟、酒等市场需求量大、物价上涨快，国家限制生产，又不提倡消费的消费品，可以在生产、消费两道环节征收消费税；对各种高档娱乐消费行为开征的消费税，在消费行为发生时课税。这都有利于扩大税基，增加收入，又可防止企业逃税。

4.对营业税进行改革。现行营业税在促进第三产业发展方面存在一些问题，调整的内容应体现对社会消费热点的支持。如旅游业、金融业、保险业、证券业作为第三产业要大力发展，建议对这些行业的营业税税率要适当降低，以降低成本价格，进一步刺激消费；环保产业作为新兴产业要重点扶持，对其投资和收入以及利润的征税，税率也应从轻，鼓励尽快发展。但对高档娱乐业（如高尔夫球俱乐部、夜总会）、服务业（如高档洗浴、美容）的应实行较高的税率，正确引导消费。

5.完善个人所得税制。一是改分类所得税制为混合所得税制，以增强个人所得税调节收入分配的功能。可在目前分类所得税制基础上，先以源泉扣缴方法对不同收入采取不同税率征收分类税，在纳税年度结束后，再把来源于各种渠道的收入加总，税务部门核定其全年应纳税所得额，对年度内已纳税额作出调整结算，多退少补。如全年综合所得达到一定数额，再按超额累进税率课以综合所得附加税，以调节税负，量能负担，防止逃避税收，公平收入分配。二是降低最高边际税率和减少级距。个人所得税高边际税率对储蓄和投资、对劳动者积极性的负面作用导致经济绩效的大量丧失，因此降低税率并减少其级距，已成为其改革的总趋势。我国个人所得税的最高边际税率应降到35%左右为宜，同时减少其级距。三是适当提高个人所得税的费用扣除标准，并在各地区实行不同的标准。目前1600元的费用扣除标准明显偏低，因而，建议可提高到3000～5000元，这样就将个人所得税调节重点放在高收入阶层，以增加中低收入者的可支配收入。四是完善税前扣除范围。考虑到居民教育支出在总支出中所占的较高比重，上大学已成为一种投资的情况，应该允许纳税人的教育支出作税前扣除；个人购买房屋、汽车等用品的支出（含银行贷款利息支出）可在个人所得税前扣除，鼓励个人消费；个人向公益慈善事业的捐赠可在捐赠人的个人所得税前扣除，也不对这类受赠人征赠与税。通过税收优惠鼓励个人向公益慈善事业捐款，支持社会团体、民间机构从事公益慈善事业、组建基金会，更好地解决贫困人员的生产生活，拉动消费。五是强化个人所得税征管。首先要加大对高收入者的税收征管，其次要加强对个人的福彩、体彩和足彩等偶然所得的税收征管，其税率可适当提高。六是取消对个人投资入股的股息、红利等征收个人所得税的重复征税做法，以进一步启动民间投资。

6.改革与建筑业和房地产业相关的税收，以刺激住房消费。一是在当前通货紧缩的压力下，土地增值税的存在不利于房地产开发和交易，可暂停此税的征收；二是契税和印花税也有重复之嫌，建议合并，以促进房地产交易。

（二）刺激投资需求的税收政策建议

1.为增值税由生产型转为消费型积极创造条件。当前，转型的主要障碍是会减少一部分财政收入，据测算，如改为消费型，在税率不变的情况下，大约要减收近600亿元，按照近几年我国税收收入每年保持2000亿元左右增收的情况，再加上合理调整财政支出结构并提高效益，从中拿出600亿元用于转型，换来一个好的税制，是值得的，也是承受得了的。还应看到转型后，由于实行消费型增值税能够克服生产型增值税的弊端，刺激经济的更快发展，从长远看会使财政长期增收。当然，这需要几年的过渡期，在过渡期内可采取过渡性的办法，可以考虑先实行范围较窄的消费型税基，然后再过渡到完全的消费型税基。从国际经验看，绝大多数实行消费型增值税的国家，都曾对投资品作过特别的过渡性规定。我国可以在第一阶段首先将机器设备的进项税额扣除，以解决采掘业、化工业和科技产业等资本有机构成高的行业重复征税的问题，还可以考虑对进口设备是否征收增值税的问题。一段时间后，再在厂房、建筑物等项目中实行，最终过渡到全面的消费型增值税。

2.企业所得税方面。首先，应着眼于内外资企业所得税的合并上，现行的企业所得税分内、外两套税制。由于税前列支标准和税收优惠等并不一致，使得实际税负轻重差别很大。按照2000年数据测算，内资企业法定税率为33%，平均实际税负为22%，外资企业法定税率为30%（另有地方附加3%，大多数地方未开征），平均实际税负只有12%.对于外资企业给予超国民待遇，这对中国企业是不公平的，也不利于中国企业的投资，所以内外资企业所得税应该统一，中外企业税率并轨后税率应降至30%以下，如果下调到24%，将会是一个较佳选择。其次，应着重增加对高新技术产业的税收优惠。如对企业采用环保技术、改进环保设备、改革工艺所发生的投资，可以进行税收抵免；固定资产可以加速折旧；对研究开发新技术、新产品的企业，税收应从鼓励开发、降低企业风险的角度给予支持；对现行税制中鼓励技术开发的税收优惠措施，放宽条件，增加优惠额度。通过税收对科技的支持，增加消费品的科技含量，引导消费倾向，优化消费，刺激需求。

3.扶持中小企业发展。中小企业融资渠道少、投资能力弱、缺乏吸引外部投资的能力，是限制中小企业发展的瓶颈。应采取多种税收政策扶持中小企业。第一，在统一内外资企业所得税后，对中小企业年利润额度的规定应适当提高标准，充分体现对中小企业的照顾。第二，对中小企业用税后利润转增资本的再投资行为给予税收抵免，投资的净资产损失可以从应纳税所得额中扣除；对于中小企业提取的投资减值准备金，允许按一定比例在税前列支。第三，允许中小企业实行加速折旧，并在税前列支。第四，允许中小企业用于科技开发研究的费用按当年实际支出在所得税列支，对中小企业研究和开发费用比上两年实际支出增长的企业，给予一定比例的所得税抵免，并允许没有盈利的中小企业的研究和开发费用在以后5年内扣除。第五，对中小企业的科技人员因从事科技研究和开发而获得的各种奖励、奖金、津贴以及中小企业科技人员的技术发明、成果转让的收益给予个人所得税免税照顾。