持续深化乡镇和街道机构改革实践研究

持续深化乡镇和街道机构改革实践研究

按照中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，以及省委、省政府《关于进一步深化乡镇和街道机构改革的意见》，焦作市重点针对推进基层综合执法、深化乡镇和街道机构改革和构建简约高效基层管理体制等热点问题积极决策并有效部署，突出问题导向、聚焦关键环节、抓住主要矛盾、紧盯突出短板，在优化机构、“减县补乡”、赋权放权、综合执法、便民服务等方面做足功课、下足功夫、动真刀子，全力推进乡镇（街道）机构改革相关工作，有效破解县乡基层两级长期存在的体制机制问题和综合治理难题。

一、乡镇（街道）基层机构的职能定位

中国特色社会主义进入新时代的历史方位，决定了深化改革必须要向纵深方向发展，乡镇（街道）等基层机构的职能定位也应该相应地做出转变：一是实现从硬性管理到柔性服务的转变；二是从全能型选手向有边界的服务员转变；三是从单纯追求数字上的增长到统筹协调高质量发展方向转变。职能定位正确与否，从根本上决定其应然作用的发挥。从现实来看，新时代的基层政府机构必须坚持以下四个方面的原则。

1、坚持依法施政的方针

各级政府要在全面依法治国的总原则的基础上，坚持依法施政、依法行政，积极贯彻执行国家相关法律法规和政策，不断推进民主政治建设和乡村振兴战略。作为最基层一级政府，乡镇（街道）是党和国家大政方针最终得以贯彻执行的最强有力组织保障，只有始终坚持依法行政才能确保所有党规政令的畅通无阻。民主政治建设方面，围绕建设有中国特色的基层民主制度，结合乡村工作实际，积极深化村级事务公开、公推公选等基层民主政策措施，积极促进村民自治管理不断走向深入，进而自下而上推进乡镇（街道）的民主政治建设。

党的组织建设和政治建设是党的建设的根本，必须大力加强党的基层组织建设，努力为村（社区）党支部配齐人员以方便开展工作，加强基层班子建设，切实让基层党组织成为带领人民群众率先实现发展的坚强战斗堡垒。同时，重点抓好乡村振兴战略的有效实施和脱贫攻坚计划的如期完成，特别是讲好讲透“三农”政策方针，做好政策的解读及具体的落实工作，切实维护好基层广大百姓的合法权益。必须树立长远清晰的工作目标，目的是逐步改变长期以来广大群众的一贯认识，推动乡镇（街道）提高自身的依法执政能力，实现从“人治”到“法治”的根本性转变。

2、坚持与人民共享的原则

以人民为中心，让人民群众共享改革发展的成果，是共产党人全心全意为人民服务根本宗旨的具体体现。随着全面建成小康社会步伐的不断加快，三农服务的各项事业发展的速度也进一步加快，必须积极发展与农村、农民和农业相关的各项公益事业和公共服务，为全面小康“打通最后一公里”。因此，一要搞好公共卫生服务设施建设，重点是小城镇建设，积极开展社会保障服务工作；二要发展好科教文卫等公益事业，为农村经济发展和社会进步提供优质的信息服务，特别是积极开展精神文明建设工作，真正让广大人民群众能够共享社会进步的所有成果；三要大力加强综合治理工作，有效维护社会稳定，重点是调解好与农民利益相关的民事纠纷，将可能的社会矛盾及时化解在基层，同时制定并完善社会应急管理机制，提高处理群体性突发事件的能力，在处突的过程中必须要保障司法公正、社会廉明，唯此才能有效维护好社会秩序稳定。

3、坚持以发展经济为中心

以经济建设为中心是党和国家工作的基本方针，对广大的农村地区和农民群众来说，加快发展农村经济，切实增加农民收入是一切工作的根本出发点。为推动区域经济发展，必须科学制定好符合本地区实际的产业发展规划，加快推动产业经济结构的改革与调整，加强农业的综合生产能力建设。同时，必须努力健全农业社会化服务体系建设，完善农业支持保护体系，推进农业、农村和农民的现代化。更为关键的是，基层政府还要组织引导好农村的富余劳动力向非农产业和城镇转移，想尽一切办法增加农民收入，切实不断提高广大人民群众的生产生活水平。

4、坚持以服务便利化为宗旨

全面深化改革的根本目的是最大程度地方便群众，提高服务便利化水平，必须积极推动政务公开，扩大农民的知情权与参与权。为此，必须建立政务公开信息栏或采取走街入巷发放宣传材料的形式为老百姓公开办事程序、办事依据、办事结果、收费标准并及时向群众和社会公开，从而让老百姓能够依法依规享受到乡镇（街道）基层政务的知情权、参与权和监督权。同时，不断加强社会的民主监督作用，但凡涉及到经济社会发展中的重大项目建设和大额资金使用，以及重要的人事任免和事关群众切实利益的问题，则必须要主动听取广大群众的意见，自觉接受全体党员和广大群众的民主评议与议事监督。

二、乡镇（街道）管理体制存在的问题

近年来，党中央、国务院自上到下开展政务服务事项和监管事项国家、省、市、县“四级统一”的清理规范工作，县级及以上行政权力事项基本实现了纵向、横向的统一化、规范化和法定化，但乡、村两级承担的职责任务还没有明确的法律、法规规定。虽然各地自行梳理了乡镇（街道）权责清单、村（社区）便民服务事项清单，但不同地区、甚至同一地区不同乡镇（街道）、不同村（社区）之间的事项差别还比较大，不利于基层的科学化、规范化管理和标准化便民服务。结合近期最新调研的焦作市修武县五里源乡，笔者把基层存在的问题归纳为四点。

1、乡镇（街道）体制机制运行不畅

2005年乡镇和街道机构改革提出以来，随着党建、信访、综治、环保、城管、扶贫、便民服务等工作的深入推进以及卫生和计生、工商和食药监部门的整合等工作形势的变化，乡镇和街道承担的职责任务有很大的转变，原有的机构设置已不能适应职能变化，也无法满足实际工作需求，多数乡镇（街道）实际运行的机构与“三定”设置的机构严重不符。

乡镇和街道人员编制力量严重不足是长期困扰基层、影响基层工作效率的最大难题。据调研，改革前，焦作市乡镇和街道平均核定行政事业编制仅60名左右，这与近年来乡镇（街道）增加的职责任务不相匹配，远远不能满足基层工作需求。再加上基层工作任务重、环境差、待遇低、晋升渠道窄、缺少激励机制等原因，乡镇和街道普遍存在进人难、留人难等问题，基层空编较多，焦作市每个乡镇和街道平均缺编12名左右。另外，由于县（市、区）人员编制总量小，县（市、区）有关职能部门往往从基层长期抽调、借调工作人员（平均4名），乡镇和街道实际在职在岗人员平均仅45名左右，基层干部“一人多岗、一人多职”的现象比较普遍，严重影响基层工作的正常运转。

机构设置方面，五里源乡的5个必设机构已经全部成立。县级政府核定的行政编制为32名，实有在编人员23名，缺编9名，比例为28%，事业编制增加8名但还没到位，整体缺编人数为15名，编制管理方面存在的问题比较突出。但是，与其他乡镇相比，该乡实属缺编严重单位，人员负担最为严重。

2、乡镇（街道）权责关系矛盾突出

乡镇（街道）是党的事业和现代化建设的一线前沿，是落实党的各项政策措施的最终阵地。改革前，乡镇和街道政府权小责大、有责无权、权责不匹配、权责脱节现象比较突出。上级党委政府或部门往往以“属地管理”原则为依据，与乡镇和街道签订了环境保护、安全生产、违建拆迁、食药品监管、城市管理、信访稳定等各类目标责任书，将本应由上级职能部门承担的责任转嫁到了基层。“属地管理是个筐，什么都能往里装”，导致乡镇（街道）政府变成了“万能政府”“兜底政府”“无奈政府”，基层不堪重负、效率低下。但实际上，乡镇（街道）作为最基层的一级政府，除规划等极少一部分领域外，多数领域缺乏独立的行政执法权，不能以自己的名义开展行政检查、行政处罚、行政强制等执法活动。再加上财政、税务、自然资源、市场监管、生态环境、司法、公安等部门实行派驻机制、垂直管理，乡镇（街道）并不具备相关领域的管理权限。如遇疑难问题，乡镇（街道）没有能力和手段进行执法和有效管理，导致基层治理出现不少薄弱和空缺环节，乡镇（街道）干部也增加了不必要的被问责、被追责的风险。

权责一体对等是行政管理工作的基本原则。从实际工作来看，五里源乡的工作人员就认为，对于广大乡镇来说，仍然只是委托赋权，按照属地管理的原则，执法的行为归乡镇，乡镇是责任主体，真正的权力仍然属于县直部门，权力主体并没有发生转移。同时，在经费下拨和税收征管方面，责远大于权。主要表现为依旧采用按人头下拨经费的办法，而且还与税收征缴直接挂钩，任务数额年年递增，只有超出限额才有奖励，导致基层工作的积极性普遍不高。招商引资工作更是有赶鸭子上架的嫌疑，基层干部感觉非常无奈，甚至有较大的怨言。

3、乡镇（街道）综合执法难度较大

中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确提出：“要推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”。近年来，乡镇（街道）政府的行政执法权问题日益凸显。一方面，大多数已颁布的法律、法规和规章均明确规定，县级或以上人民政府及其主管部门具有行政管理、行政执法主体资格，乡镇（街道）政府不具有行政执法主体资格，不是法定的执法主体；而另一方面，乡镇政府是我国政权体系中最基础的部分，处于社会管理的第一线，也毫无疑问是国家法律、法规和政策的执行者。因此在实际执法实践中，乡镇（街道）政府总是被推到最前沿、被推到一线去执法、“冲锋陷阵”，乡镇（街道）由于违法执法而导致被起诉、败诉就成了一个复杂的社会问题和公共管理悖论。乡镇（街道）政府在模糊行政、模糊执法中干了许多不应干、干不好，也不合法的事情，严重损害了基层政权的形象和公信力。

可喜的是，据调研，五里源乡工作人员的依法执政意识已经大大提高，大家普遍认为综合执法是个大问题，但更大的问题是自己没有执法资格，同时，已经下放的16项权力基本都是没有什么技术含量的。随着基层改革的进一步深化，基层权力存在继续下放的可能性，但是乡镇（街道）政府主观认为自己根本接不住这沉甸甸的权力，工作起来仍然会非常被动，原因在于乡里没有那么多的人手，没有具备相关技术和素质的骨干力量，更没有相应的专业知识作为日常工作的支撑。

4、乡镇（街道）便民服务质量不高

乡镇（街道）作为直接面向群众和企业的行政管理末梢，承担了大量直接面向企业和群众的基层管理和服务职责。按照中央决策部署和要求，要统筹推动党政机构改革和审批服务便民化，从基层和群众关心的问题找突破口和着力点，充分运用互联网技术和信息化手段推动审批服务方式创新，切实解决企业和群众“办事难、办事慢”“多头跑、来回跑”等问题。因此，对乡镇（街道）而言，持续提升服务水平、不断创新服务方式显得尤为重要。

据悉，五里源乡的便民服务机构建成有3个，对与百姓生产生活息息相关的民政、综治和社保等工作已经实现了全覆盖。为继续方便群众，下一步技术含量不太高的服务项目都要下放到乡镇（街道），网络化办公、特殊设备购置等方面的压力预期不小。然而，农产品质量检测等技术工作开展的难度较大，群众意见也会较多。

三、乡镇（街道）机构改革的“焦作经验”

1、优化机构设置与编制管理，破解体制机制难题

针对体制机制方面存在的问题，焦作市围绕乡镇（街道）的职能定位、职责转变、县级权力下沉等情况，统筹考虑各类乡镇和街道的经济基础、产业结构、人口规模和管理任务大小等因素，在深入调研、多方论证、广泛征求意见的基础上，按照综合化、扁平化的改革方向，将乡镇和街道现有的行政和事业机构进一步优化整合，对乡镇和街道行政、事业机构进行分类设置。各乡镇和街道设置机构8-12个不等，除省定的党建工作办公室、党政综合便民服务中心、社会治安综合治理中心、综合执法大队、退役军人服务站5个必设机构外，各乡镇和街道还因地制宜设置一些符合本区域经济社会发展需求的特色机构：一是农业比重较大的乡镇（街道）设置农业农村服务中心、乡村振兴工作办公室（扶贫工作办公室）等机构，着重加强基层服务“三农”的能力；二是工业化发展水平较高、经济规模大的乡镇（街道）设置城市建设管理办公室、项目建设服务中心等机构，着力解决工业化和城镇化发展进程中的各种问题；三是常住人口多、城镇化发展水平较高的乡镇（街道）设置规划建设办公室、社区建设管理办公室等机构，着力推进城乡一体化、公共服务均等化建设等工作；四是旅游业发达、生态环保任务突出的乡镇（街道）设置生态环境保护办公室、美学经济办公室、文化旅游服务中心等，为当地发展旅游经济提供体制机制保障。通过优化机构设置、因地制宜设置机构，焦作市的试点乡镇（街道）理顺了乡镇和街道的运行机制和管理体制，增强了乡镇和街道内生动力和执行力，切实提高了基层的管理效率和服务效能，为在全市深化基层机构改革积累了宝贵经验。

针对基层人员编制力量不足的问题，焦作市多措并举推动编制下沉，通过“减县补乡”、下沉人员、公开招聘、选派挂职等方式，积极推动人员编制资源向基层一线倾斜，基本解决了基层人员编制力量不足顽疾。一是按照“减县补乡”要求，坚持“优化资源、协同高效”原则，将县（市、区）直职能弱化、空编较多、人浮于事的部门行政事业编制调剂到乡镇和街道，一方面补充了基层编制力量，另一方面也优化了县（市、区）直事业单位结构。全市共向101个乡镇和街道（不含示范区）下沉编制1225名，其中行政187名、事业1038名，向每个乡镇（街道）平均下沉编制12名。二是研究制定事业编制人员下沉具体政策，在学历、年龄、专业等方面设置一定的条件和要求，通过自愿报名、组织审查、笔试、面试等方式，选派县直事业单位差额补助和自筹自支人员到乡镇和街道工作，有效化解了基层“有事无人干”和县（市、区）直事业单位“有人无事干”的突出矛盾。如孟州市从市直事业单位选拔了85名人员下沉到乡镇和街道工作。三是对市县两级职能部门从乡镇和街道抽调、借调人员进行全面清理。全市共清理并回归乡镇和街道工作的干部职工达344人。市委组织部明确要求“市县两级不得随意从乡镇和街道借调、抽调工作人员”，这从制度上切断基层干部流失渠道，确保了基层干部职工队伍的相对稳定。四是有计划地从市县两级机关选派优秀年轻干部到乡镇或街道任职、挂职，同时赋予乡镇和街道更加灵活的用人自主权，鼓励支持基层通过人才引进、公开招聘、购买服务等方式补充力量，切实解决基层人员编制力量不足问题。焦作市通过“减县补乡”等有效措施，有效解决了基层长期存在的人员编制不足问题。但乡镇和街道待遇较低、晋升渠道较少，乡镇和街道仍普遍存在“招不来人、留不住人、干部积极性不高”等问题。焦作市虽然实施了“乡镇待遇比街道高，街道待遇比县区高”的政策，但由于没有国家、省相关工资福利政策支撑，市、县两级制定的提高基层人员待遇的地方政策经受不住考验，要想彻底解决基层存在的问题需要国家、省层面进行顶层设计。

2、下放管理权限，破解权责矛盾顽疾

此次乡镇和街道机构改革，焦作市从三个方面出发，着力解决基层权责脱节、权责不匹配等难题。一是分批向乡镇和街道下放部分县级经济社会管理权限。按照“重心下移、依法下放、权责一致”原则，各县（市、区）分批向乡镇和街道赋予了部分县级经济社会管理权限。首批赋权事项主要集中在卫生健康、农业农村、规划、城管等领域。同时各县（市、区）直部门制定了赋权事项的具体操作细则和技术指标，并采取业务培训、跟踪指导、以干代训等形式，对乡镇（街道）有关人员进行了培训指导，确保“放得下、接得住、管得好、有监督”。二是落实乡镇和街道对派驻机构的属地管理权。健全县（市、区）职能部门派驻机构双重领导以乡镇（街道）管理为主的管理体制，落实乡镇和街道对派驻机构的指挥、调度、管理、考核权以及派驻机构负责人任免前征求意见权等，破解乡镇和街道对派驻机构“无权管、不好管、管不住、管不好”等难题。三是建立乡镇和街道权责清单制度。按照乡镇和街道强化党建、维护稳定、发展经济、优化服务等职能定位，梳理形成乡镇和街道权责清单，作为乡镇和街道行使职责的依据。权责清单之外的事项，县（市、区）职能部门不得随意下放或转嫁给乡镇和街道承担，确需乡镇或街道协助办理的阶段性、临时性任务，要按“权随责走、费随事走”的原则，给予乡镇和街道相应的人员、经费、技术等保障。坚决防止县级职能部门借乡镇和街道机构改革向基层推卸责任、转移风险。

要想从根本上改变基层政府有责无权、权责不对等、责权不匹配的现状，荆棘丛生、困难重重，任重而道远。一方面，要重新界定基层政府的职能定位，重塑基层政权组织架构，除公安等特殊部门外，其他经济社会管理部门原则上要实行属地管理，从而真正建立健全基层政府管理体系。另一方面，要从法律范畴思考，通过立法或修改法律、法规的方式，赋予乡镇和街道一级政府管理权限，从而彻底改变基层政府管理权限缺失的现状。

3、探索综合执法，破解基层执法困境

此次乡镇（街道）机构改革，焦作市把基层综合执法体制改革作为核心任务，积极探索、勇于创新，按照“建立一个机构、构建一个平台、完善一套机制”的总体要求，从机构设置、人员配置、执法方式、运行机制等方面入手，有效解决了基层执法存在的执法主体缺失、“看得见的管不着、管得着的看不见”、“九龙治水、多头执法”等顽疾。一是“建立一个机构”。在全市107个乡镇和街道统一设立综合行政执法大队，负责统筹本行政区域所有派驻和基层执法力量实行综合执法。将乡镇和街道现有站所、派驻机构的执法机构和人员进行整合，全部入驻综合行政执法大队，初步实现基层一支队伍管执法。二是“构建一个平台”。选择孟州市西虢镇、武陟县西陶镇两个经济发达镇为试点，启动综合执法体制试点改革。按照“一室两中心四中队”模式，即办公室（法制室）、投诉举报中心、指挥调度中心和四个中队，构建统一的综合执法机构。自然资源、市场监管、环境保护等派驻机构负责人分别兼任综合执法中队队长职务，相关资源和力量接受综合执法大队的统一指挥、调度，初步构建了“资源统筹、联合执法”的综合行政执法平台。三是“完善一套机制”。建立委托执法机制，县直相关部门和乡镇（街道）政府签订委托协议书，将部分行政执法事项委托给乡镇（街道），乡镇（街道）以县直部门名义开展执法活动。建立综合执法机制，以自然资源、市场监管、环境保护等派驻机构执法人员为主体，综合执法大队其他人员配合，定期开展集中检查、综合执法，并一次性进行教育、整改、取缔或行政处罚，避免重复执法、多头执法现象发生。另外，还初步建立了投诉举报机制、联合巡查机制、指挥调度机制、案卷归档机制、人员考核机制、车辆管理机制等保障机制，缩短执法半径，提高管理效率。

基层综合行政执法体制改革的探索和实践，初步解决了乡镇和街道行政执法权责不明、监管不力、执法缺位、执法错位等问题。改革是一项系统工程，一切的改革都离不开法律制度的顶层设计，要及时进行相关法律的立、改、废、释，通过科学立法、确保基层综合执法体制改革做到于法有据、依法施政，从而全面、彻底地解决乡镇和街道在行政执法中存在的问题。

4、推进便民服务，破解群众办事难题

此次乡镇（街道）机构改革，焦作市在成功创建国家级行政审批服务标准化试点市的基础上，积极回应群众关切，将基层企业和群众办理频度较高的审批事项全部进驻便民服务大厅，并通过整合党建资源、下沉政务审批事项，为群众提供多元化、便捷化服务。一是建立健全乡村两级便民服务体系。全市107个乡镇（街道）均成立了党政综合便民服务中心，村（社区）均设立了便民服务站，围绕更好、更快、更直接服务群众，实现“一网通办”前提下“最多让群众跑一次”目标，充分了解人民群众生产生活中的各类办事需求，明确乡村两级便民服务中心（站）信息咨询、政策宣传、信访接待、公共服务等职责任务，让群众办事就像“网购”一样便捷，着力打造“宽进、严办、严管、便民、公开”的便民服务模式。二是切实打通服务群众“最后一公里”。选择温县为试点，探索推进基层审批服务便民化改革。在该县11个乡镇（街道）的262个行政村（社区）设立村级便民服务站，全程代办便民服务事项；依托网上政务服务平台，通过网络将信息数据传递至乡镇、县统一办理，让群众“少找一次人，少进一道门、少进一次城”，初步实现乡、村便民服务中心“一站式”办理。自主研发便民服务“一网通办”智慧系统，实现6大类28项便民服务事项在村办理，737项审批事项村内网上直接办理，初步实现群众办事“足不出村”、企业办事“足不出乡”，解决了服务企业群众“最后一公里”问题。三是充分发挥党建引领作用。近年来，焦作市以建设农村党建综合体为抓手，进一步强化农村基层基础建设。按照“标识亮起来、功能聚起来、服务沉下来”的要求，通过科学规划布点、聚焦作用发挥、整合功能布局，构建集聚政治引领、文化教育、便民服务等多种功能的党建综合体，引导村级卫生室、文化广场、便民超市、幸福院等公共服务设施向党群服务中心聚集，建设集开放、集约、共享于一体的区域化党建综合便民服务平台，为群众提供贴心服务，真正做到党建落到实处，服务落地生根。

四、余论

目前为止，乡镇（街道）基层机构改革已经基本结束，初步解决了一些问题，取得了一定的成效，但基层反映出来的问题仍然比较突出。从宏观层面看，下一步必须坚持顶层设计、高层推动、基层主动，有所作为的基本原则。综合执法问题在所有问题中的难度最大，矛盾最为集中，一蹴而就是不可能的，必然会经历较长一段痛苦的磨合期和成长期。

综合执法工作的基本原则是依法执政，这一点必须要始终坚持。同时，还要加快研讨以形成委托书和刻制2号章等形式下放有关执法权力。对于城管、国土、环保、市场监管等综合执法队伍，则要坚持不占编制、归口管理和事实派驻的原则努力下沉，但是，派出所、电管所等管理特殊的部门则仍需要县级政府统一协调管理，不能一概而论，搞一刀切。事实上，如何管理上述队伍和相关人员，也是一个十分敏感问题，下一步仍需继续研究探索，比如，可以通过党组织关系先行归口管理，人员业绩写入年终考核大纲、组织提拔和人事任命环节有所占比等形式对其进行变通式管理。另外，环保、食品检测等事项虽然已经下放到乡镇，但技术含量较高，故可采用政府购买服务的方式积极寻求第三方支持。笔者认为，这些都是十分有益的探索和尝试。最为关键的问题则在于执法主体的资格问题。这一问题是基层干部反映最为集中的问题，为此，国家和省级人大的法律工作专门委员会理应及时跟进、广泛调研，在适当的时机做出适当的调整，以满足基层工作的法律需求。

在调研过程中，笔者还欣喜地发现：乡镇（街道）干部大都具有强烈的奉献精神。他们不怕吃苦、任劳任怨，俯首甘为孺子牛，他们自嘲“不能闲、不能停、不能病”的工作状态，他们坚持“能干事、干成事、不出事”的工作原则，着实让笔者刮目相看、肃然起敬。但是，“江山代有才人出”，乡镇（街道）干部的人员老化和青黄不接苗头已经出现。因此，面向社会公开招考的公务员必须要优先充实到乡镇（街道）一级，特别是综合执法队伍中间来。

参考文献：

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