关于加强税源监管防止税源流失的调研报告

近年来，随着我县支柱产业的长足发展，税源结构发生较大变化，加上今年5月1日起全面实施“营改增”后，税收分享比例、税收征管主体、征管模式都发生重大变革。新形势下，如何加强税源监管，防止税源流失面临新的问题和挑战。财政部门就变化较大的采掘业、现代服务业、建筑安装业、社会零散税收等几个行业的税源监管状况进行了一些调研，现将调研情况汇报如下：

一、采掘业税收征管现状、存在问题及改进建议。

（一）采掘业税收征管现状。

我县属资源大县，截止2014年，全县已发现矿种34个，矿床、矿点、矿化点共116处。其中，石灰岩、萤石和大理石等矿产资源储量丰富、分布相对集中,利于规模开采，为永丰县优势矿产资源。由于我县大力发展石头经济，用矿企业较多，采矿企业也逐年增加，到2015年底，持证采矿的企业（场）达64家（不含粘土），主要是石灰岩采石场28个，片石采石场13个，萤石矿场3个，大理石7个，铁矿4个。虽然采掘业规模越来越大，但近几年矿产资源税收征管乏力，入库增量不多。为了规范采掘行业税收管理，政府和税务主管部门一直都在努力，2012年在大量调查摸底的基础上，县政府出台了《关于永丰县矿产资源税收管理实施意见的通知》（永府办发[2012]5号），通过提高定额标准、明确代征代扣义务、成立矿管办等一系列措施，从很大程度上规范了采掘业的征纳秩序。当前我县对采矿企业主要采取三种征缴模式：①对于使用火工产品的私营企业或个体户通过乡镇、公安、火工产品销售部门、税务共同配合，数据分享，实现源头控税；②建账较规范的一般纳税人，如铁矿、煤矿、萤石矿企业采用企业自行申报，查账征收；③对于规模较小的大理石、花岗岩开采企业，由于不使用火工产品，账务不健全，只能采取定额征收办法。2012年采掘业实现税收2200万元，其中：资源税1406万元；2013年实现税收4000万元，其中：资源税1321万元；2014年实现税收9221万元，其中资源税1406万元；2015年实现税收6030万元，其中：资源税1292万元。采掘业税收增长还是比较明显，特别是资源税从09年的136万元，增加到2015年的1292万元，总量上有较大增幅。

（二）存在主要问题

1、部门配合不力，信息传递不及时，造成石灰石部分税收漏征。民用爆炸物品的购买须经过企业申请、乡镇开具证明、公安局审批、物资公司（兴安民用爆破器材有限公司）出货、税务局征税等多道程序，涉及多个部门，其中物资公司的出货数量和国税、地税部门的企业纳税数据，是乡镇开具证明时必须审核的重要材料。但从督查的情况看，176号文件要求的火工产品出货信息共享机制，未能很好的贯彻落实，有关乡镇和部门之间存在信息共享不及时、不主动的问题。例如，物资公司每月未及时主动将火工产品供应数据反馈给税务部门、公安局和有关乡镇；税务部门每月也未主动将企业纳税数据反馈给公安局、物资公司和有关乡镇；有关乡镇在未收到企业纳税数据和火工产品供应数据的情况下，也没有主动找税务部门、物资公司和县公安局进行核对。

2、小规模大理石、花岗岩等采矿企业税收流失严重。由于采掘户地处边远、分散，隐秘性强，经常晚上装运，业主自觉纳税意识差，给税务部门日常管理和检查带来极大不便，采掘业经营方式多样，会计核算大多不健全，征纳双方信息极不对称，产销量难以计算，计税依据难以确定，虽然政府成立了矿管办，但由于人力不够，无执法检查权，一些政策在执行过程中难以落实等原因，一直没有找到行之有效的办法，矿管办运行6个月也只能宣布解散，这块税源流失较大。

3、用矿企业把关不严，配合不力，不严格执行代扣代缴资源税义务，造成部分资源税流失。

（三）改进建议

1.加强信息通报。进一步健全和完善信息通报制度，确保信息共享及时、准确、完整。县兴安民用爆破器材有限公司和国税、地税部门，要严格按照176号文件规定的时间节点和要求，将每月火工产品供应数据、企业纳税数据，及时主动提供给有关乡镇和部门。其中，税务部门提供的纳税数据，要力求准确无误，能够全面、真实反映企业纳税、欠税情况。各乡镇政府、税务部门、公安部门和兴安民用爆破器材有限公司，要自觉履行信息通报制度，加强协作配合，认真核对有关数据，发现问题及时进行沟通，防止税源流失。

2.规范审批流程。有关乡镇在为企业开具购买火工产品证明时，要严格执行176号文件规定，认真审查税收完税凭证，仔细核对企业纳税数据；要把严标准，打破人情，凡未足额缴纳相关税费的企业，要求立即督促其足额补缴，否则不得为其开具证明。要坚持依法依规审批，县公安部门要认真审核企业申请购买爆炸物的资格、购买数量和有关证明，严把火工产品审批程序关，不断强化企业的安全意识、法制意识和纳税意识。

3.开展联合治税。要加强部门沟通协作，强化工作配合，建立健全联合治税管理机制。税务部门要加快建立税收征管基础台帐，健全“税收户籍管理”档案，对企业缴税情况实行动态管理。同时，要建立税收定期追缴机制，根据“税收户籍管理”档案和平时掌握的动态信息，定期向欠税企业下达限期追缴通知书，督促欠税企业按时补缴税费；有关乡镇和公安部门，要加强工作联动，把好审批关口，积极配合税务部门，开展联合治税行动，切实加强税源管控，防止税费流失。

4.严格责任追究。按照“谁审批谁负责、谁办理谁把关”的原则，建立火工产品审批责任追究机制。有关乡镇和部门要进一步完善管理细则和标准，明确职责，落实责任。有关责任人要切实增强安全意识和责任意识，认真履职，严格把关，从源头上堵塞征管漏洞。对因工作不力，把关不严，造成资源税费流失严重的，将严肃追究有关单位和责任人的责任。

5、对于难以管控的非火工产品开采小规模企业，能否采难“以电控税”方式或注册成立永丰县矿产品购销公司，隶属矿产管理部门，实行公司化运作，在主要运输要道安装监控、安装数字地磅，这样就可以彻底解决征管难的问题。

6、建立护税协税奖惩机制。现行财政体制下，乡镇、部门护税协税有任务，有考核，但没有财力，很难调动其积极性。建议使用火工产品企业实现的税收，每年由县督查办进行一次核实，企业是否按购买火工产品数量全部缴纳税收，如由于部门或乡镇把关不严造成漏征的，相应扣减其当年预算经费。对于不使用火工产品的小规模采矿企业（主要是大理石、花岗岩），建议实行税收返还的奖励政策，按照属地原则，属于哪个乡镇的企业，当年产生的税收按50%返还给乡镇，并可以拿出10%用于奖励有功人员。

6、要求用矿企业执行好资源税代扣代缴义务，未按规定扣缴的，由地税部门按规定进行处罚。

7、资源税从价计征改革后对于一般纳税人的采矿企业，企业自行申报纳税时，为防止人为降低价格申报纳税，地税部门要及时跟踪，加强调研，尽快向县政府提出资源税矿产品计税定价办法。

二、现代服务业（含物流业）税收征管现状、存在问题及改进建议。

（一）现代服务业税收征管现状。

现代服务业是我县近几年培植的一个重要税源，税收总量已经超过1亿元，对保持我县财政收入稳定增长有着举足轻重的作用。相比于其它兄弟县市，我县的现代服务业起步较晚，2012年才刚刚起步，当年入库税收仅5057万元，而且主要是交通运输业税收。2013年县委、县政府审时夺势，及时下达了《永丰县进步加快发展交通运输业和部分现代服务业实施意见》，通过一系列的招大扶强措施及税收优惠政策极大的促进了该产业的快速发展，2013年入库税收达16184万元，其中：交通运输业14898万元，部分现代服务业1286万元，占当年税收收入的20%；2014年由于交通运输业纳入营改增交接年，入库税收7242万元；2015年又恢复到正常水平，入库税收13363万元，其中交通运输业8039万元，服务业5471万元。2016年1-9月份累计入库税收10462万元，其中：交通运输业5923万元，现代服务业4538万元。截止到2015年底，我县物流企业达40多家，汽车总运力达35000多吨。

（二）存在的主要问题

1、税收总量呈快速下降趋势。从上述入库税收可以看出，2013年达到了一个峰值，之后几年都有所回落，且税收结构有很大变化，交通运输业从2013年的14898万元，回落到2015年的8039万元，今年1-9万元仅有5923万元，虽然税收总量变化不大，但主要是靠部分现代服务业的增加，而这部分税收绝大多数是一次性税收，税源很不稳定。特别全面“营改增”后，增值税分享比例改为五五分成，我县也在原税收奖励比例上减半执行，5-9月交通运输业仅入库税收2266万元，同比下降95%，部分现代服务业入库2265万元，同比下降55%，减收非常明显，税源流失比较严重。

2、护税协税任务分配不尽合理。近几年，我县下达给各乡镇、县直单位的现代服务业税收任务总量基本上维持在1.5亿元左右，其中：乡镇1.2亿，县直0.3亿。但至2012年起，我县一直是按照乡镇前两年实际完成平均数再按统一的比例增长确定，县直单位基本定额不变，总量控制在1.5亿元。这样任务分配方法造成了部分连续完成好的乡镇任务大幅增加，压力越来越大，有种鞭打快牛的感觉；而连续完成较差的乡镇却任务越来越小，他们完全可以小步慢走，轻松完成任务。比如2013年分配给各乡镇的任务基本上是按各乡镇的人口规模和区域面积来核定的，各乡镇任务相差不是很大，最多的乡镇不到1000万元，最少的乡镇也有近600万元，但经过几年后，2016年有的乡镇高达1489万元，而少的乡镇仅有一两百万，相差近十倍。致使完成的好的乡镇因压力大、任务重，完成难度大严重挫伤了其积极性，而任务轻的乡镇为保做低基数消极完成任务，调动不了积极性。

3、税收奖励力度不够。一是对企业税收奖励不够。原我县给企业的增值税奖励平均在88%左右，而今年5月全面“营改增”后减半执行，然而我们周边县的奖励却逐步提高，如井开区、吉安县提高到68%-70%，新干、吉水县65-68%，峡江县63-65%，而我县一直是44%左右，这就造成很多税源外流，甚至包括本地企业的税源。二是对帮办单位的奖励不够。2013年我县的现代服务业税收之所以能达到16184万元的峰值，与给予帮办单位的奖励政策不无关系，完成了的帮办单位有基数奖，超额奖，没完成扣缴拨款，之后我县基本取消了对帮办单位的奖励政策。

（三）几点建议。

1、尽快提高对企业的税收奖励政策。根据《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发[2016]26号）文件精神，增值税中央与地方分享比例由原来的75%：25%，改为各50%，以2014年为基数，将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方，确保既有财力不变，增量部分通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。以此解读，只要我县增值税总量可达到2014年的基数，则地方原增值税和原营业税财力可保持不变，既原增值税部分依然为25%，原营业税部分仍然为100%，超基数部分地方可得50%，加上均衡性转移支付可能更多。以我县为例：2014年我县的增值税基数为44799万元，营业税基数为15740万元，两税相加为60539万元，上划增值税基数为33599万元，假如我县仅完成基数，则可得财力为：60539-33599=26940万元，占比44.5%（原营业税基数可用财力实际仍为100%），2015年两税完成71295万元，可得财力为71295-33599=37696万元，占比52.8%，所以，随着增值税总量逐年增长，增值税的地方所得财力比重会逐年扩大，近几年可达65%左右。为此，对现代服务业税收奖励提高至60-65%应该可行，不至于突破底线，加上周边县市都纷纷提高奖励比例，在这种税收秩序下，要防止税源流失，也只能是顺势而为。如果不提高奖励标准，税收总额达不到基数，甚至于44%的可用财力都无法保障。

2、改进现代服务业税收任务的分配办法。要改变当前任务分配的弊端，提高各乡镇的积极性，应对任务进行重新计算，改变原来完全以前两年完成数为基数加增长的办法，可以考虑按乡镇人口、区域面积等因素确定一个基数作为主要权重，加上前两年实际完成情况来进行综合计算，基数要占权重的80%以上，让有渠道、有能力的乡镇敢于超收，这样就可以防止鞭打快牛和消极完成的现象，使所有乡镇都能有积极性。

3、对帮办单位完成任务情况给予奖罚政策。建议对完成基数内任务的给予1%的奖励，超基数的可提高到5%，而没有完成任务的帮办单位则按差欠部分的20%抵顶预算经费，有了经济奖惩措施，帮办单位会更有积极性。

三、建安税收征管现状、存在的问题及改进建议。

（一）建安税收征管现状

建设项目最大的特点是建筑企业存在跨地区经营，营改增前，营业税采取的是劳务发生地原则，纳税人向应税劳务发生地主管税务机关申报纳税，通过“以票管税”能有效的管控好税源。而“营改增”后采取的是机构所在地原则，根据“营改增”试点实施办法，固定业户应向其机构所在地或居住地税务机关申报纳税。建筑业一般纳税人跨县（市）提供建筑劳务，适用一般计税方法的，按照2%预征率在建筑劳务发生地预缴增值税，按0.2%预缴企业所得税，以及附征的几项地方税种后，向机构所在地进行纳税申报，将造成税源向机构所在地转移，地方税收征管难度加大。

（二）存在的主要问题

1、外地建筑企业改为在注册地申报纳税后，发票在注册地领销开具，而是否已在劳务所在地预缴税款，仅从发票上无法识别。失去了“以票管税”这个有效抓手，且因为涉及到向国、地税分别申请预缴税款，容易造成纳税人有意逃避税收的现象或仅预缴增值税却不预缴地方税收，如果税务部门获取项目建设信息不及时，则很容易造成税源流失。

2、小规模纳税人承包的一些政府性投资项目，营改增后，在国税代开发票环节没有相应代征地方税收，造成部分地方税收流失。

3、营改增后，外地建筑企业向其机构所在地或居住地税务机关申报纳税而按照在建筑劳务发生地2%预征率预缴增值税，按0.2%预缴企业所得税，以及附征的几项地方税种，之后再向机构所在地进行纳税申报，清理补交预缴不足的税收，这将造成部分税源向机构所在地转移。

（三）几点建议

1、国税部门要全面落实好《江西省国家税务局江西省地方税局关于在全省推行国税机关代开发票环节征收地方税费工作的通知》（赣国税发[2016]165号），通过金税三期国、地税业务功能互通，实现国税代开发票环节征收地方税费“一窗一人一机一系统”的代征方式，杜绝代开票环节漏征地方税收的现象。

2、尽快落实国地税联合办税。在对方纳税大厅互设窗口，建筑企业在预缴增值税时，要求同时到地税窗口预缴地方税收。这样可全面防止企业只预缴增值税，而逃避预缴地方税收的现象。

3、落实相关职能部门信息报送制度。

县国土局须将建设用地审批信息报送给国税局；

县建设局须将建筑工程施工许可信息、竣工验收信息报送国税局。

县公路局、县交通局须将公路建设项目信息及公路建设项目进度信息报送国税局。

县公共资源交易中心须将建设工程公开招标信息报送国税局。

工程建设项目管理部门或项目指挥部在预付工程款时，对外县建筑企业需查验国地税机关开具的计税金额与给付金额一致的工程纳税完税证原件，同时复印一份与工程发票一并入账备查。

县财政局在支付政府性投资项目资金时，要求承建方需提供税务发票原件，同时还需提供国地税机关开具的计税金额与给付金额一致的工程纳税完税证原件进行查验后才给予支付。

工业园管委会、各各乡镇应及时将在辖区内的企业自建项目或装饰工程信息报送国税局。

国税局应积极主动加强与财政、建设、国土、交通、公路、房管、银行等相关部门的联系，明确接收信息人员，全面掌握建设项目情况。在接收相关部门传递资料后，及时建立工程项目管理台账，派员实地核查，定期巡查巡管，做好征管工作。

3、加强对各涉税部门的专项督查。建议县政府派出督查组不定期对各部门落实信息报送情况进行专项督查，对未按规定将工程建设项目相关信息告知税务机关和支付工程款时未按规定查验工程建设项目缴纳税收凭证并复印备查，造成税收流失的，相应扣减该部门当年预算经费，同时将按照《江西省税收保障条例》追究相关单位责任，并予以通报批评。

4、对工业园、各乡镇及时向国税局通报信息，督促、协调的企业自建项目、企业装修装饰工程缴纳的税收收入，经县财政局、国税局、地税局审核后，按增值税地方所得部分的20%奖励给相关单位，用于奖励有关人员。

4、建议县政府大力发展“总部经济”，引导和鼓励建筑企业尽可能到我县注册企业法人。

四、社会零散税收征管现状。

国务院常务会决定从2014年10月起，为加大对小微企业、个体工商户的扶持，推动大众创业、万众创新，增添社会活力和发展内生动力，促进经济稳定增长和民生改善，对月销售额不超过3万元的小微企业、个体工商户和其他个人暂免征收增值税、营业税。我县的社会零散税收在这个政策背景下，税源大量减少，很多个体工商户、农用车达不到启征点。当前主要的社会零散税收集中在各乡镇的砖窑、石灰窑、加工米厂、商品批发店。砖窑、石灰窑、加工米厂的税收税务部门主要采取“以电控税”的征管方式，商品批发店数量不多，根据其规模采用定额征收的办法。所以，我县社会零散税收基本得到较好的管控，税收流失的现象较少。