矿产资源监管面临的新形势与对策建议

摘要：十八大以来，随着绿色发展理念的深入人心，矿产资源监管面临的形势发生了根本性转变，矿产资源开发对生态环境的影响提高到前所未有的高度，随之矿山企业关闭潮蜂拥而至，企业数量急速下降，而资源价格却直线上升，保发展与保生态之间的矛盾十分突出，给当前资源监管者提出了更高要求，笔者结合基层监管实际，从解决问题入手，发表了自己的看法，供同行们借鉴参考。

主题词：沂源  矿管  形势  对策

一、形势分析

（一)现状分析。一是资源条件分析。我县地处鲁中山区，地质构造发育，山石资源非常丰富，特别是建筑用石料及建筑用风化砂资源分布广、储量大、品位高、赋存条件好，大张庄镇、鲁村镇、悦庄镇、南鲁山镇建筑用风化砂资源丰富；西里镇、南麻街道、鲁村镇、悦庄镇、燕崖镇建筑石料资源丰富，为我县规模化、集约化开发山石资源提供了良好的资源基础。二是开发条件分析。受社会经济发展历史阶段所限，我县山石资源开发历史上一直处于原始“开山劈石”状态，以往的粗放式、低效化开采形成的“多、小、散、乱”资源开发模式给我县生态环境带来一定的负面影响。特别是十八大以来，随着绿色发展理念的深入人心，这种粗放式、掠夺式、破坏式开采模式已难以为继，必须转变开发模式，规模、集约、绿色、环保开发是唯一出路。从我县生态建设实际看，山石资源开采条件差，受限因素多。虽然资源分布广，但我县属于重点生态功能区，不在“三区两线”可视范围内、不占用生态公益林且不占用耕地，离居民点远适宜大规模开发的山石资源很少。三是管理现状分析。自2015年6月市政府办公厅下发了《淄博市石灰石矿山关闭治理工作实施方案》（淄政办字[2015]55号），对石灰石矿山实施关闭治理，并明确规定除市政府确定保留的石灰石矿山外，全市停止审批新设、扩界和延续石灰石采矿权。2016年8月，山东省环保厅、国土资源厅等5部门联合印发了《山东省露天开采矿山专项整治行动方案》（鲁环发〔2016〕162号），明确提出：加强源头管控，严禁在“三区两线”可视范围内和城乡结合部发放采矿许可证；对其他区域，自2016年10月1日起，各地原则上暂停新设露天开采矿山审批。为落实上述政策，我县采取了两方面措施。一方面，加大关闭力度，对28处山石资源矿山实施了关停。截至目前，全县有证矿山13个，其中铁矿6个（华联矿业4个证，鲁南矿业2个证），煤矿1个，矿泉水1个（一直未开采），花岗岩3个（其中1处一直未开采、2处处于停产状态），砖瓦用页岩1个（为西里镇苗庄砖厂提供原料），建筑用砂1个（批准范围内资源已近枯竭），无建筑石料矿山。另一方面，加大治理力度。根据淄博市人民政府办公厅《关于印发淄博市已关闭露天矿山生态修复实施方案的通知》（淄政办字[2018]26号）文件精神，结合我县实际编制上报了《沂源县已关闭露天矿山生态修复实施方案》，完成了93处历史遗留矿山地质环境问题野外调查，并在此基础上，编制了已关闭矿山地质环境治理规划；完成了6处废弃矿点复绿工程，启动了8处已关闭矿山地质环境治理，其中，2处（洪成、宝隆）已基本完成治理任务，1处治理（春军）也已接近扫尾阶段，其余5处正在进行治理。

（二）问题分析。一是生态保护与保障发展之间的矛盾十分突出。2015年，我县根据市政府要求，关闭了辖区内所有建筑石料用矿山，仅有的1家风化砂储量也接近枯竭，而基础设施、民生工程建设所需最多的也是砂石资源，光堵不疏导致建筑砂石价格飞涨，受巨大利益驱动，私采滥挖及以平整场地、恢复治理、土地复垦等各种项目名义偷采山石资源的行为屡禁不止，不仅造成国有资源流失，也给国土执法、安全监管带来很大压力，目前，实行24小时不间断执法也堵不住受巨大利益诱惑的不法行为发生。发展对砂石资源的需求与生态对资源的约束之间的矛盾在我县十分突出，亟需破解。二是传统认知与现实条件存在一定偏差。一方面，受以前传统开发模式的影响，矿区周边群众和一些基层管理者一提起开石挖山普遍非常抵触，认为山石资源开采既破坏了当地生态环境，又增加了安全、环保监管压力，对地方没有一点好处，不允许开采最好;但目前随着山石资源供给侧改革的深入推进,如果提高安全、环保标准，加大恢复治理投入，对山体实施统一规划，整体开发，整体恢复，并不会造成很大的生态环境破坏。另一方面，采矿者普遍缺乏“规模化、环保化、绿色化、共享化”开采理念，对先进开采技术、全封闭化加工、矿地和谐化发展等新开发模式还处在模糊认识阶段，缺乏实际可参考的例子。三是受资源效益瓶颈约束，绿色矿山建设推进缓慢。我县露天开采的山石资源持证矿山目前只有3家饰面用花岗岩（1家一直未开采、2家因企业效益不好处于停产状态）及1家建筑用砂（矿区范围内批准的资源已濒临枯竭）。受市场环境、资源储量、品位等因素影响，采矿权人普遍缺乏长远发展规划，对绿色矿山建设处在观望状态，导致我县绿色矿山建设总体进展不理想。四是历史欠账多，已关闭历史遗留矿山地质环境修复难度大。一方面，治理资金筹措难度大。我县已关闭矿山大部分是政策性关闭,治理责任主体是地方各级人民政府。据前期调查结果初步统计，我县历史遗留已关闭矿山总数共93处，需要治理的共82处，需要治理总面积2645.15亩，约需治理资金8215万元。而我县自2010年按照政策规定共收取28家矿山治理保证金553.79万元，仅靠财政投入和已收取的恢复治理保证金开展已毁山体治理资金缺口多、治理难度大。另一方面，激励政策、机制很不完善。政府出台的各种规范性文件都有“开发式治理、市场化运作”这种提法，但具体如何操作又缺乏有力的政策依据。按照目前国家政策规定，除了“群众自采自用开采少量矿产资源和工程建设在批准的用地范围内开采只用于本工程建设的矿产资源”两种情形外，其他只要没有取得采矿许可证的开采行为都属于非法采矿范畴，按照这个规定，恢复治理中台阶开采形成的废石料只能用于治理，不能外卖，一旦外卖，就造成非法采矿。而如果不允许外卖，多余的石料就无处堆放，同时，治理资金就无处筹措，早成两难局面。五是监管手段薄弱，缺乏有力监管。一方面，山石资源开采、地质环境恢复治理等地矿管理工作由于行业特点，技术含量高，专业性强，需要强大的专业技术机构作支撑，而县级相对来说，监管技术人员相对缺乏，对矿产资源开采、治理等工作缺少有力监管。另一方面，由于行业特点，广大干部群众大都认为开矿挖矿、修复治理就是国土部门一家的事，政府主导，国土、环保、安监、林业等职能部门齐抓共管，镇、村及矿区周边群众联合参与的监督局面还远没有形成。

二、建议

为彻底改变目前光堵不疏的管理模式，加快山石资源利用方式新旧动能转换，达到既保证经济社会发展对山石资源的需求，又能实现绿色、环保矿业开发，提出如下建议。

（一）开源节流，实施资源整体、环保开发。对符合生态红线保护规划和矿产资源总体规划、远离“三区两线”可视范围、植被覆盖率低、储量大品位高且适合规模集约开发的3处区域（悦庄镇迟家峪—桃花峪地区建筑用砂矿区、沂源县悦庄镇下龙巷建筑用石灰岩矿区、西里镇蝙蝠峪地区建筑石料用灰岩矿区）组织有关部门、镇办和专家进行详细论证整体开发的可行性。开发实行资源储量和生产规模双控机制，生产规模不低于100万吨/年，服务年限不少于10年，建设标准必须达到绿色矿山建设规范要求；新办矿山必须按照招拍挂方式公开出让，所得资源收益除去上缴中央、省分成的60%以外，按照县、镇、村三级进行合理分成，县级分成原则上用于历史遗留矿山恢复治理，镇村分成用于原承包人补偿和日常监管。

(二)科学论证,实施存量资源依法、综合开发。对符合矿产资源总体规划，历史形成的、恢复治理价值不大、仍具备开采条件的2处（原张家坡凯通石料场、原西里镇王岭石料场）破损山体，组织相关部门和专家论证重新设置采矿权的可行性，生产规模和服务年限根据实际情况论证确定,与矿山地质环境治理和土地综合整治相结合，达到综合开发式恢复治理效果。

（三）积极探索，创新历史遗留矿山治理模式。对不符合矿产资源规划，历史形成的、恢复治理价值大、但不具备开采条件的破损山体，按照编制的《沂源县已关闭矿山恢复治理规划》分年度、分批次开展综合治理，探索出一条适合我县实际的破损山体治理修复新路子。一是创新治理模式。坚持“政府主导、市场运作、第三方评估、部门监管”的原则，借鉴学习外地先进管理经验的基础上积极探索由政府成立国有企业或者通过招投标方式公开选择一至两家国有企业(包括省内国有地勘单位)作为治理主体，原采矿权人、荒山承包户和相关利益方（包括镇、村）共同参与的“市场化运作”治理新模式，由国有企业按照项目管理思路采取市场化运作的方式实现利益共享、风险共担，以此充分调动社会各方面参与矿山地质环境治理积极性。市场化运作的基本思路是由国有企业对每个实施治理项目按照批准的治理设计编制可行性研究报告报县政府组织有关部门和专家审查批准后实施，可行性研究报告要明确以下几个方面：1、项目资金筹措来源。主要包括各级财政奖励补贴资金、原采矿权人已缴纳的恢复治理保证金、治理产生的石料销售收益及综合治理后形成的增减挂钩、占补平衡等土地收益等；2、项目具体实施方式。主要包括国有企业独资运作、国有企业与原采矿权人、国有企业与承包业主、国有企业与村集体经济组织合作的PPT模式、施工环保安全措施等；3、利润分配方案。主要包括国有企业与各参与方（原采矿权人、承包业主、镇村集体经济）风险共担、利润分配比例等；4、社会稳定风险性评估。主要包括项目效益分析、资金使用绩效、周边群众支持度等方面。二是创新监管模式。通过以政府购买服务的方式,捆绑打包委托第三方技术监管机构对全县已关闭矿山地质环境治理项目施工、监理、竣工验收等环节按照批准的设计进行全过程、全痕迹监督评估，并按月向政府相关部门提供项目实施评估报告。国土、公安、安监、环保、交通、林业等相关部门要认真履行行业监管职责，有关镇办要认真履行属地监管职责，对评估报告中发现的不按照设计施工、安全环保措施落实不到位等问题要及时督促国有企业进行整改，确保治理成效。对行业主管部门不认真履行监督职责、有关镇办不认真履行属地监督职责、国有企业不认真履行国有资产管理职责、第三方技术评估机构不认真履行监理职责等造成严重后果的，要依法依规严肃追究有关责任人的责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。