对现行征地制度分析探讨报告

十八大报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。这是我国首次将征地制度改革写进中共党代会报告，这预示着国家将会以前所未有的力度保护农民利益，切实解决好与农民联系最为密切的土地问题。笔者根据多年的工作实践，对现行征地制度作如下分析及探讨。

一、现行征地制度存在的主要问题

随着城市化和工业化步伐的不断加快，以建设用地为主的土地资源消费需求急剧扩张。为了满足经济社会发展对土地的需要，一些地方政府就开始大肆征收集体土地甚至耕地。然而当前的征地制度却存在着诸多缺陷，严重损害了被征地农民的利益，由此引发的征地纠纷及被征地农民的生活问题日益引起社会各界的关注。

第一、征地范围不明确。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定，国家为了公共利益需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但现行任何法律都没有对“公共利益”一词作出确切的定义，这就客观上造成了一些地方政府随意对公共利益进行扩大解释。在实行土地有偿使用制度后，地方政府在GDP崇拜和巨额土地出让金的诱惑下，大肆行使征地权，随意征收土地，不可避免的超越了公共利益的范围。

第二、集体土地所有权不明确。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定，农村土地为农民集体所有。但集体具体指哪一级、哪个组织，两者都没有作明确规定，农民集体如何行使土地所有权，也没有明确的法律规定，也就导致了现实中村委会行使了土地所有者的权利，村集体的土地征收事项也都由村委会成员决定。这样，实际的集体土地所有者由农民集体变成了村委会中的少数人，而广大的农民群众没有足够的发言权，甚至在征地过程中连知情权都没有。

第三、征地补偿不合理。一方面，土地征收补偿标准过低。按照《土地管理法》规定，征地补偿包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费，但征地补偿仅限于与土地有直接关系的一部分损失，没有考虑到其它间接损失和土地的未来升值潜力。因此即使按目前法律规定的最高比例把土地的无限期使用价值一次性买断，也是不公平的。因为以“被征收土地的原用途给予补偿”和“使需要安置的农民保持原有的生活水平”为标准，而并非以土地市场价值和土地未来的使用用途为标准来给予补偿，无法使失地农民分享到土地的增值收益，甚至随着经济的发展、物价的上涨，农民今后的基本生活都无法保障。另一方面，土地征收补偿方式过于单一。目前，大多数地区以一次性货币补偿为主，失地农民的长远生计没有保障。单纯的金钱补偿无法解决失地农民的就业问题。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在激烈的竞争环境中生存下去。在农民难以就业、社会保障跟不上的情况下，农民失地就等于失去了赖以生存的基础。

第四、土地征用程序透明度低。《土地管理法》规定，国家征收土地补偿、安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。现实中，征地是强制性的，征地主体是政府部门，农村集体和农民是弱势群体，农民没有足够的发言权、决策权和申诉权，征地程序也缺乏群众的监督，土地所有者权益难以有效保障。同时，目前还缺乏对公益性征地的合法性审查，在征地公告中也没有征地目的合法性专门说明，这也就为那些打着“公共利益”幌子的商业性项目钻法律空子提供了机会。

二、对现行征地制度改革的几点建议

中国农村改革30多年的经验表明，“还权于农”是解放农村生产力、推动农村经济持续健康发展的内生动力。在城市化、工业化快速推进和农村土地面临新一轮变革的历史阶段，赋予农民更大的自主权利、更加注重农民的意愿和实践，仍不失为最重要的“方法论”。当前征地制度的改革还存在着诸多障碍，但却到了刻不容缓的时刻。为切实保障被征地农民的权益，笔者认为征地制度改革可以尝试从以下四个方面入手。

一是明确征地范围，合法行使土地征用权。当前，应尽快以立法的形式明确“公共利益”的概念，严格将土地征收权限定在符合公共利益的范围内。为了便于实践中对是否符合“公共利益”进行判断和严格限制政府的征收权，我国应借鉴一些征收制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。对于非公共利益建设需要用地，比如用于房地产开发，开发商必须通过市场交易方式按照市场价值与农民等价交换，将征收土地的过程改造成平等的财产权利交易过程，保障土地同地同价，增强农民在土地交易中的决策权重。在双方交易过程中，政府通过适当的税收获得财政收入，解决财政问题。

二是明确农村土地所有权，确保主体利益完整。农村集体土地首先应该进行确权，使土地有明确的产权归属，让被征地主体有维护自身利益的基础。农村土地改革应当还农民一个完整的土地所有权，尤其包括土地发展权，允许集体土地依法转让，尽可能减少对集体土地所有权的限制，让农民有支配自己土地的权利。在土地征收中，让农民真正成为决策主体、利益主体，使征地过程反映农民的意愿。

三是改革征地补偿制度，让更多利益向农民倾斜。一方面要提高补偿标准，补偿资金分配兼顾公平和效率。在土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费的基础上，还应考虑土地改变用途以后的增值，使农村土地的预期效益在征地中得到充分反映，并根据经济发展动态情况，建立征地补偿标准动态调整机制，确保老百姓生活水平稳步提高。同时，政府在土地收益的使用上应更多地向农业、农村、农民倾斜。如建立土地基金制度，将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂农业的丰歉余缺，平抑市场波动对农民生活造成的影响，实现土地收益的“年际”合理分配，以实现土地增值收益分配的公平和高效。另一方面，丰富征地补偿方式，解除农民生活后顾之忧。在财产性补偿的基础上，增加通过就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种方式实现的安置性补偿。比如，被征地农民与政府进行土地合作开发，既减轻政府财政负担，也能使原土地所有者从土地增值中获益，既解决了农民的长久生计，也缓解了征地中产生的社会矛盾。

四是完善征地程序，加大征地程序透明度。完善的征地程序是维护被征地农村集体和农民合法权益的有效保证。为保障被征地农民的权益，应在现有征地程序中增加“交地”程序。目前实行的土地审批程序是“征供分离”，征地权在省级以上人民政府，而供地权基本在市、县人民政府，而侵害被征地集体及农民权益的大多就是市、县地方政府。增加“交地”程序后，即使供地方案已经依法批准，若出现被地方政府或部门拖欠、挪用和截留补偿资金的情况，征地集体及农民仍有权拒绝交地。另外，在现有土地征收程序的基础上，建立土地征收目的审查制度，强化土地征收公告制度，增加工作透明度，健全土地征收过程中的社会监督机制，通过建立公正参与、公开查询、举行听证和举报等制度，加强全社会对土地征收的监督。

我国到2020年全面建成小康社会，重点在最广大区域的农村，难点在最广大群体的农民。土地问题是与农民利益联系最为密切的问题，加快征地制度改革，让广大农民真正参与到工业化、城镇化进程中，切实保障好农民的权益，是当前“三农”问题中的重中之重，也是顺利实现小康社会的关键所在。